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    半月談2020年第十二期（半月評論）

    提速高效能治理

    郁建興

    習近平總書記5月22日參加十三屆全國人大三次會議內蒙古代表團審議時，提出了“高效能治理”新概念，強調要有針對性地部署對高質量發展、高效能治理具有牽引性的重大規劃、重大改革、重大政策。

    “高效能治理”與國家治理體系與治理能力現代化總體目標一脈相承。黨的十九屆四中全會提出了把我國制度優勢更好轉化為治理效能的總體要求，提升國家治理效能是堅持和完善中國特色社會主義制度的題中要義。當前，高效能治理與高質量發展一起，理應共同成為各級黨委政府的中心工作。

    高效能治理與效率有關，但不等于只追求高效率，它強調的是治理的有效性。如果說效率指涉的是單位資源的產出水平，那么治理有效性是指成功使用資源取得預期的治理目標，即產出與需求的匹配。相應地，高效能治理在追求單位資源高產出的同時，更加重視回應民眾的真實需求。

    高效能治理與高質量發展相輔相成、互相成就。如果沒有高質量發展，高效能治理所需的人力、物力、財力將難以得到保障；而如果沒有高效能治理，發展過程中遇到的各類社會矛盾和問題難以妥善解決，發展環境將可能惡化。高效能治理與高質量發展并重，正是我們總結反思以往粗放式發展模式基礎上形成的新發展方向，是新時代全面深化改革的重要內容和特征。

    在新冠肺炎疫情防控期間，高效能治理的重要性、緊迫性得到突出體現。我國取得世界矚目的抗疫成績，充分展現出社會主義中國國家制度的多重獨特優勢。同時，這次疫情也暴露出我們在公共衛生、應急管理等方面還存在短板和不足。當前，要統籌疫情防控與經濟社會秩序恢復，對中央與地方的治理能力更是提出了很高的要求。如何兼顧“防”的精準與“放”的靈活，高效能治理應當成為當前各級治理尤其是基層治理的關鍵之策。

    那么，基層應當本著怎樣的認識向高效能治理轉型？

    實現高效能治理，需要正確處理黨的領導與有效治理的關系。中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。實現有效治理必然離不開黨的領導。但是，黨的領導并不重在具體細微地指揮治理工作，而主要是在頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進意義上的領導，它為有效治理提供政治、思想和組織保障，尤其可以體現在選拔和激勵基層干部，為基層實現內源發展提供政策支持等方面。

    實現高效能治理，需要正確處理穩定有序與充滿活力的關系。高效能治理的追求不能僅以“相安無事”的穩定為限，更要探求基層活力的充分合理釋放。在不少情況下，地方政府和干部習慣于將治理狹窄地理解為“維穩”，只強調治理活動中的調處矛盾、維護治安、防范風險等“消極”部分，而對治理激發社會活力的“積極”部分重視不足。實際上，活力蓄積是穩定有序真正可恃的基礎。社會力量蓬勃發展，不僅可以滿足民眾日益多樣化的需求，也可以為政府分擔公共治理的壓力。當前部分地區探索建設縣級社會矛盾糾紛調處化解中心，引進大量民間調解組織、行業性專業性調解組織入駐，正是看到了社會力量參與公共事務的親和力與創造力。

    實現高效能治理，需要正確處理頂層設計與基層探索的關系。頂層設計是對地方創新進行總結、提煉的過程，致力于提供統一的體制機制與政策體系。而基層探索重在呵護“地方性”，結合當地資源稟賦乃至民情風俗，探索出不拘一格的治理模式。如何調和頂層設計的“統一性”與基層探索的“多樣性”？頂層設計對基層探索的態度應當始終以包容鼓勵為基調，而不應對基層治理的具體樣態管得過死。近年來部分地區探索出“一約（村規民約）兩會（百姓議事會和鄉賢參事會）三團（百姓參政團、道德評議團和百事服務團）”“民間設獎”“村民說事”“道德積分”等治理新舉措，都對基層治理傳統架構形成了有效補充和支撐。

    實現高效能治理，需要正確處理賦權賦能與基層減負的關系。基層治理是國家治理的微觀基礎，高效能治理必須要破解當前基層普遍面臨的權責不對稱問題。基層政府需要從“有限資源、無限責任”向“有限資源、有限責任”轉變。不過，為基層賦權解縛，有幾件事不可不察：第一，賦權并非越多越好，有些權限即使下放，基層也無力承擔，關鍵要實現權力、責任與資源相匹配；第二，社會治理的重心在基層，基層工作的重心在于社會治理，相應地，賦權基層應重在強化其社會治理、民生保障的職能；第三，為基層減負要以推進基層施政自主性為念，隱蔽的“甩鍋”，粗暴的“問責”等干預手段，應該首先做徹底的減法。

    實現高效能治理，還需正確處理數字治理新思維與傳統治理機制的關系。信息化潮流正在重塑社會的方方面面，數字技術的運用在很大程度上提高了治理效能，對于提升政府決策能力、創新政府組織方式、推動政府職能轉換、改善行政服務品質都具有重要作用。與此同時，我們也要警惕迷信數字治理可能產生的負面影響。需認清信息技術并不必然推動社會平等，反而可能形成數字鴻溝，加固社會分層。技術使用者與其他群體間也容易形成壁壘，特別是那些不能熟練運用新技術的中老年群體，極易在數字治理的效率圖景中被邊緣化。此外，數字治理也可能削弱社區社會資本，城鄉社區的人情味與凝聚力如何保持，是值得基層治理思考的問題。

    最后但并非不重要的是，實現高效能治理還要探索價值引領性的評價體系。由于高效能治理需要兼顧效率與實效，以“規定動作”為著眼點的過程性考核指標難以充分衡量，還可能將治理過程異化為過度追求整齊劃一的“唯標準”體系建設。為此，可以設定開放、彈性的治理目標，鼓勵基層在執行手段正當、合法的前提下各顯神通。

    當前，全面推進高質量發展正在擊鼓催征之際，越發需要我們更加明確地把效能作為治理特別是基層治理質量提升的關鍵標尺。以效能的自主性培育，涵養基層參差多態的欣欣生意；以效能的制度性融通，保障基層凝心聚力的始終如一。以高效能治理為壓艙石，高質量發展的中國之舟，必將劈波斬浪，行穩致遠。（作者系浙江大學公共管理學院院長、社會治理研究院院長）（刊于《半月談》2020年第12期）